2018年法考辅导资料基础精讲班行政法讲义--行政行为理论
2018-05-28 14:19 点击：次 【字号：大 中 小】
七、行政行为理论（★★★）
知识要点（一）行政行为及其典型分类
1．行政行为：它是所有行政方式的上位概念，指行政机关所为的所有行为方式的总和。
2．行政行为的典型分类
（1）抽象行政行为
定义：国家行政机关制定的、具有普遍约束力、能够反复适用的规范性文件。
范围：
表11
（2）具体行政行为
定义：行政主体在行政管理活动中，针对特定事项，就特定的公民、法人和其他组织的
权利义务所作的处理决定。
典型的具体行政行为：行政处罚；行政许可；行政强制；行政合同
考点归纳
1．抽象行政行为与具体行政行为的区分
（1）区分标准：抽象行政行为与具体行政行为的区分标准主要是看行为所影响到的利害关系人是否是可以确定的，即便行为影响到的利害关系人不只一人，只要其范围和数量是可以确定的，该行为仍旧是具体行政行为
（2）常见考点：行政机关以规范性文件的方式对特定事项或特定人的处理决定是具体行政行为。
真题练习
1．（2016-2-44）为落实淘汰落后产能政策，某区政府发布通告：凡在本通告附件所列名单中的企业两年内关闭。提前关闭或者积极配合的给予一定补贴，逾期不履行的强制关闭。关于通告的性质，下列哪一选项是正确的？
A．行政规范性文件 B．具体行政行为
C．行政给付 D．行政强制
【答案】B
2．（2017-2- 46）行政机关所实施的下列行为中，哪一项属于具体行政行为？
A．公安交管局在辖区内城市快速路入口处悬挂“危险路段，谨慎驾驶”的横幅
B．县公安局依照《刑事诉讼法》对李某进行拘留
C．区政府对王某作出房屋征收决定
D．因民间纠纷引起的打架斗殴双方经公安派出所调解达成的协议
【答案】C
（二）抽象行政行为
1．行政法规
重点法条
《行政法规制定程序条例》
第七条 国务院有关部门认为需要制定行政法规的，应当于每年年初编制国务院年度立法工作计划前，向国务院报请立项。
国务院有关部门报送的行政法规立项申请，应当说明立法项目所要解决的主要问题、依据的方针政策和拟确立的主要制度。
第十条 行政法规由国务院组织起草。国务院年度立法工作计划确定行政法规由国务院的一个部门或者几个部门具体负责起草工作，也可以确定由国务院法制机构起草或者组织起草。
第十二条 起草行政法规，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取召开座谈会、论证会、听证会等多种形式。
第十三条 起草行政法规，起草部门应当就涉及其他部门的职责或者与其他部门关系紧密的规定，与有关部门协商一致；经过充分协商不能取得一致意见的，应当在上报行政法规草案送审稿（以下简称行政法规送审稿）时说明情况和理由。
第十四条 起草行政法规，起草部门应当对涉及有关管理体制、方针政策等需要国务院决策的重大问题提出解决方案，报国务院决定。
第十五条 起草部门向国务院报送的行政法规送审稿，应当由起草部门主要负责人签署。几个部门共同起草的行政法规送审稿，应当由该几个部门主要负责人共同签署。
第十六条 起草部门将行政法规送审稿报送国务院审查时，应当一并报送行政法规送审稿的说明和有关材料。
行政法规送审稿的说明应当对立法的必要性，确立的主要制度，各方面对送审稿主要问题的不同意见，征求有关机关、组织和公民意见的情况等作出说明。有关材料主要包括国内外的有关立法资料、调研报告、考查报告等。
第十七条 报送国务院的行政法规送审稿，由国务院法制机构负责审查。
国务院法制机构主要从以下方面对行政法规送审稿进行审查：
（一）是否符合宪法、法律的规定和国家的方针政策；
（二）是否符合本条例第11条的规定；
（三）是否与有关行政法规协调、衔接；
（四）是否正确处理有关机关、组织和公民对送审稿主要问题的意见；
（五）其他需要审查的内容。
第十八条 行政法规送审稿有下列情形之一的，国务院法制机构可以缓办或者退回起草部门：
（一）制定行政法规的基本条件尚不成熟的；
（二）有关部门对送审稿规定的主要制度存在较大争议，起草部门未与有关部门协商的；
（三）上报送审稿不符合本条例第15条、第16条规定的。
第十九条 国务院法制机构应当将行政法规送审稿或者行政法规送审稿涉及的主要问题发送国务院有关部门、地方人民政府、有关组织和专家征求意见。国务院有关部门、地方人民政府反馈的书面意见，应当加盖本单位或者本单位办公厅（室）印章。
重要的行政法规送审稿，经报国务院同意，向社会公布，征求意见。
第二十条 国务院法制机构应当就行政法规送审稿涉及的主要问题,深入基层进行实地调查研究,听取基层有关机关、组织和公民的意见。
第二十一条 行政法规送审稿涉及重大、疑难问题的，国务院法制机构应当召开由有关单位、专家参加的座谈会、论证会，听取意见，研究论证。
第二十二条 行政法规送审稿直接涉及公民、法人或者其他组织的切身利益的，国务院法制机构可以举行听证会，听取有关机关、组织和公民的意见。
第二十三条 国务院有关部门对行政法规送审稿涉及的主要制度、方针政策、管理体制、权限分工等有不同意见的，国务院法制机构应当进行协调，力求达成一致意见；不能达成一致意见的，应当将争议的主要问题、有关部门的意见以及国务院法制机构的意见报国务院决定。
第二十四条 国务院法制机构应当认真研究各方面的意见，与起草部门协商后，对行政法规送审稿进行修改，形成行政法规草案和对草案的说明。
第二十五条 行政法规草案由国务院法制机构主要负责人提出提请国务院常务会议审议的建议；对调整范围单一、各方面意见一致或者依据法律制定的配套行政法规草案，可以采取传批方式，由国务院法制机构直接提请国务院审批。
第二十六条 行政法规草案由国务院常务会议审议，或者由国务院审批。
国务院常务会议审议行政法规草案时，由国务院法制机构或者起草部门作说明。
第二十七条 国务院法制机构应当根据国务院对行政法规草案的审议意见，对行政法规草案进行修改,形成草案修改稿，报请总理签署国务院令公布施行。
签署公布行政法规的国务院令载明该行政法规的施行日期。
第二十八条 行政法规签署公布后，及时在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。国务院法制机构应当及时汇编出版行政法规的国家正式版本。
在国务院公报上刊登的行政法规文本为标准文本。
第二十九条 行政法规应当自公布之日起30日后施行；但是，涉及国家安全、外汇汇率、货币政策的确定以及公布后不立即施行将有碍行政法规施行的，可以自公布之日起施行。
第三十条 行政法规在公布后的30日内由国务院办公厅报全国人民代表大会常务委员会备案。
知识要点
（1）制定主体与名称：国务院。行政法规的名称一般称“条例”，也可以称“规定”、“办法”等。国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定制定的行政法规，称“暂行条例”或者“暂行规定”。
（2）制定程序：立项、起草、审查、决定、公布、备案。具体程序如下：
2．行政规章
重点法条
《规章制定程序条例》
第九条 国务院部门内设机构或者其他机构认为需要制定部门规章的，应当向该部门报请立项。
省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府所属工作部门或者下级人民政府认为需要制定地方政府规章的，应当向该省、自治区、直辖市或者较大的市的人民政府报请立项。
第十三条 部门规章由国务院部门组织起草，地方政府规章由省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府组织起草。
国务院部门可以确定规章由其一个或者几个内设机构或者其他机构具体负责起草工作，也可以确定由其法制机构起草或者组织起草。
省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府可以确定规章由其一个部门或者几个部门具体负责起草工作，也可以确定由其法制机构起草或者组织起草。
起草规章可以邀请有关专家、组织参加，也可以委托有关专家、组织起草。
第十四条 起草规章，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式。
第十五条 起草的规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布，征求社会各界的意见；起草单位也可以举行听证会。听证会依照下列程序组织：
（一）听证会公开举行，起草单位应当在举行听证会的30日前公布听证会的时间、地点和内容；
（二）参加听证会的有关机关、组织和公民对起草的规章，有权提问和发表意见；
（三）听证会应当制作笔录，如实记录发言人的主要观点和理由；
（四）起草单位应当认真研究听证会反映的各种意见，起草的规章在报送审查时，应当说明对听证会意见的处理情况及其理由。
第十六条 起草部门规章，涉及国务院其他部门的职责或者与国务院其他部门关系紧密的，起草单位应当充分征求国务院其他部门的意见。
起草地方政府规章，涉及本级人民政府其他部门的职责或者与其他部门关系紧密的，起草单位应当充分征求其他部门的意见。起草单位与其他部门有不同意见的，应当充分协商；经过充分协商不能取得一致意见的，起草单位应当在上报规章草案送审稿（以下简称规章送审稿）时说明情况和理由。
第十七条 起草单位应当将规章送审稿及其说明、对规章送审稿主要问题的不同意见和其他有关材料按规定报送审查。
报送审查的规章送审稿，应当由起草单位主要负责人签署；几个起草单位共同起草的规章送审稿，应当由该几个起草单位主要负责人共同签署。
规章送审稿的说明应当对制定规章的必要性、规定的主要措施、有关方面的意见等情况作出说明。
有关材料主要包括汇总的意见、听证会笔录、调研报告、国内外有关立法资料等。
第十八条 规章送审稿由法制机构负责统一审查。法制机构主要从以下方面对送审稿进行审查：
（一）是否符合本条例第3条、第4条、第5条的规定；
（二）是否与有关规章协调、衔接；
（三）是否正确处理有关机关、组织和公民对规章送审稿主要问题的意见；
（四）是否符合立法技术要求；
（五）需要审查的其他内容。
第十九条 规章送审稿有下列情形之一的，法制机构可以缓办或者退回起草单位：
（一）制定规章的基本条件尚不成熟的；
（二）有关机构或者部门对规章送审稿规定的主要制度存在较大争议，起草单位未与有关机构或者部门协商的；
（三）上报送审稿不符合本条例第17条规定的。
第二十条 法制机构应当将规章送审稿或者规章送审稿涉及的主要问题发送有关机关、组织和专家征求意见。
第二十一条 法制机构应当就规章送审稿涉及的主要问题，深入基层进行实地调查研究，听取基层有关机关、组织和公民的意见。
第二十二条 规章送审稿涉及重大问题的，法制机构应当召开由有关单位、专家参加的座谈会、论证会，听取意见，研究论证。
第二十三条 规章送审稿直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧，起草单位在起草过程中未向社会公布，也未举行听证会的，法制机构经本部门或者本级人民政府批准，可以向社会公布，也可以举行听证会。
举行听证会的，应当依照本条例第15条规定的程序组织。
第二十四条 有关机构或者部门对规章送审稿涉及的主要措施、管理体制、权限分工等问题有不同意见的，法制机构应当进行协调，达成一致意见；不能达成一致意见的，应当将主要问题、有关机构或者部门的意见和法制机构的意见上报本部门或者本级人民政府决定。
第二十五条 法制机构应当认真研究各方面的意见，与起草单位协商后，对规章送审稿进行修改，形成规章草案和对草案的说明。说明应当包括制定规章拟解决的主要问题、确立的主要措施以及与有关部门的协调情况等。
规章草案和说明由法制机构主要负责人签署，提出提请本部门或者本级人民政府有关会议审议的建议。
第二十六条 法制机构起草或者组织起草的规章草案，由法制机构主要负责人签署，提出提请本部门或者本级人民政府有关会议审议的建议。
第二十七条 部门规章应当经部务会议或者委员会会议决定。
地方政府规章应当经政府常务会议或者全体会议决定。
第二十八条 审议规章草案时，由法制机构作说明，也可以由起草单位作说明。
第二十九条 法制机构应当根据有关会议审议意见对规章草案进行修改，形成草案修改稿，报请本部门首长或者省长、自治区主席、市长签署命令予以公布。
第三十条 公布规章的命令应当载明该规章的制定机关、序号、规章名称、通过日期、施行日期、部门首长或者省长、自治区主席、市长署名以及公布日期。
部门联合规章由联合制定的部门首长共同署名公布，使用主办机关的命令序号。
第三十一条 部门规章签署公布后，部门公报或者国务院公报和全国范围内发行的有关报纸应当及时予以刊登。
地方政府规章签署公布后，本级人民政府公报和本行政区域范围内发行的报纸应当及时刊登。在部门公报或者国务院公报和地方人民政府公报上刊登的规章文本为标准文本。
第三十二条 规章应当事业自公布之日起30日后施行；但是，涉及国家安全、外汇汇率、货币政策的确定以及公布后不立即施行将有碍规章施行的，可以自公布之日起施行。
第三十四条 规章应当自公布之日起30日内，由法制机构依照立法法和《法规规章备案条例》的规定向有关机关备案。
第三十五条 国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为规章同法律、行政法规向抵触的，可以向国务院书面提出审查的建议，由国务院法制机构研究处理。
国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为较大的市的人民政府规章同法律、行政法规相抵触或者违反其他上位法的规定地，也可以向本省、自治区人民政府书面提出审查的建议，由省、自治区人民政府法制机构研究处理。
《立法法》
第八十条 国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。
部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律、行政法规依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力、减少本部门的法定职责。
第八十二条 省、自治区、直辖市的人民政府，设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。
地方政府规章可以就下列事项作出规定：
（一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；
（二）属于本行政区域的具体行政管理事项。省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市的人民政府根据本条第一款、第二款制定地方政府规章，限于城市建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。已经制定的地方政府规章，涉及上述事项范围以外的，继续有效。
除省、自治区的人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市以外，其他设区的市、自治州的人民政府开始制定规章的时间，与本省、自治区人民代表大会常务委员会确定的本市、自治州开始制定地方性法规的时间同步。
应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。
没有法律、行政法规、地方性法规依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。
第八十三条 国务院部门规章和地方政府规章的制定程序，参照本法第三章的规定，由国务院规定。
第八十四条 部门规章应当经部务会议或者委员会会议决定。
地方政府规章应当经政府常务会议或者全体会议决定。
第八十五条 部门规章由部门首长签署命令予以公布。
地方政府规章由省长或者自治区主席或者市长签署命令予以公布。
第八十六条 部门规章签署公布后，及时在国务院公报或者部门公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。
地方政府规章签署公布后，及时在本级人民政府公报和在本行政区域范围内发行的报纸上刊登。
在国务院公报或者部门公报和地方人民政府公报上刊登的规章文本为标准文本。
知识要点
1．制定主体与名称：部门规章的制定主体包括国务院各部、各委员会、中国人民银行、审计署、国务院直属机构。地方政府规章的制定主体包括省级人民政府以及设区的市的人民政府。规章的名称一般称“规定”、“办法”，但不得称“条例”。
2．监督方式：国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为规章同法律、行政法规相抵触的，可以向国务院书面提出审查的建议，由国务院法制机构研究处理。
国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为较大的市的人民政府规章同法律、行政法规相抵触或者违反其他上位法的规定的，也可以向本省、自治区人民政府书面提出审查的建议，由省、自治区人民政府法制机构研究处理。
真题练习
1．（2010-2-80）某企业认为，甲省政府所在地的市政府制定的规章同某一行政法规相抵触，
可以向下列哪些机关书面提出审查建议？
A．国务院 B．国务院法制办
C．甲省政府 D．全国人大常委会
【答案】AC
2．（2013-2-48）关于部门规章的权限，下列哪一说法是正确的？
A．尚未制定法律、行政法规，对违反管理秩序的行为，可以设定暂扣许可证的行政处罚
B．尚未制定法律、行政法规，且属于规章制定部门职权的，可以设定扣押财物的行政强制措施
C．可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该许可作出具体规定
D．可以设定除限制人身自由以外的行政处罚
【答案】C
3．（2014-2-97） 有关规章的决定和公布，下列说法正确的是：
A．审议规章草案时须由起草单位作说明
B．地方政府规章须经政府全体会议决定
C．部门联合规章须由联合制定的部门首长共同署名公布，使用主办机关的命令序号
D．规章公布后须及时在全国范围内发行的有关报纸上刊登
【答案】C
4．（2015-2-97）2015年《立法法》修正后，关于地方政府规章，下列说法正确的是：
A．某省政府所在地的市针对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等以外的事项已制定的规章，自动失效
B．应制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可先制定地方政府规章
C．没有地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范
D．地方政府规章签署公布后，应及时在中国政府法制信息网上刊载
【答案】BD
5．（2016-2-77）某省会城市的市政府拟制定限制电动自行车通行的规章。关于此规章的制定，下列哪些说法是正确的？
A．应先列入市政府年度规章制定工作计划中，未列入不得制定
B．起草该规章应广泛听取有关机关、组织和公民的意见
C．此规章送审稿的说明应对制定规章的必要性、规定的主要措施和有关方面的意见等情况作出说明
D．市政府法制机构认为制定此规章基本条件尚不成熟，可将规章送审稿退回起草单位
【答案】BCD
6．（2016-2-100）行政法规条文本身需进一步明确界限或作出补充规定的，应对行政法规进行解释。关于行政法规的解释，下列说法正确的是:
A．解释权属于国务院
B．解释行政法规的程序，适用行政法规制定程序
C．解释可由国务院授权国务院有关部门公布
D．行政法规的解释与行政法规具有同等效力
【答案】ACD
7．（2017-2-45）关于行政法规的立项，下列哪一说法是正确的？
A．省政府认为需要制定行政法规的，可于每年年初编制国务院年度立法工作计划前向国务院报请立项
B．国务院法制机构根据有关部门报送的立项申请汇总研究，确定国务院年度立法工作计划
C．列入国务院年度立法工作计划的行政法规项目应适应改革、发展、稳定的需要
D．国务院年度立法工作计划一旦确定不得调整
【答案】C
8．（2017-2-77）关于规章的起草和审查，下列哪些说法是正确的？
A．起草规章可邀请专家参加，但不能委托专家起草
B．起草单位就规章起草举行听证会，应制作笔录，如实记录发言人的主要观点和理由
C．起草规章应广泛听取有关机关、组织和公民的意见
D．如制定规章的基本条件不成熟，法制机构应将规章送审稿退回起草单位
【答案】BC
（三）具体行政行为的合法与生效
1．具体行政行为的合法与违法
（1）合法要件：职权合法；内容合法；程序合法
（2）违法情形：．主要证据不足；适法错误；违法法定程序；超越职权；滥用职权；明显不当的。
2．具体行政行为的生效与无效
生效要件：（1）告知相对人；（2）无明显重大的违法瑕疵
3．行政行为的效力内容：具体行政行为的效力：公定力、拘束力；确定力；执行力。（1）公定力，即行政行为一经生效，所有人均应予以尊重的效力；（2）拘束力，主要针对行政相对人；（3）确定力，主要针对作出该行为的行政机关，指具体行政行为一经生效，行政机关就不能再对该行为随意变更或撤销，否则就侵犯了相对人的信赖利益，同时，确定力还指行政相对人对行政行为的异议只能在法律规定的救济期限内提出，超过法定期限，行政行为就具有了确定效果，相对人就无权再提出异议；（4）执行力，即国家有权使用强制力迫使具体行政行为中所确定的权利义务关系转化为现实。
| 行政行为效力内容（表14） | ||
| 公定力 | 行政行为一经生效，所有人（行政相对人、相关人、行政机关和法院）均应予以尊重的效力 | |
| 拘束力 | 具体行政行为一经生效，行政相对人就应遵守履行 | |
| 确定力 | 实质确定力 | 行政行为一经生效，行为机关非因法定事由非经法定程序不得随意撤销、变更或废止该行为 |
| 形式确定力 | 行政相对人对行政行为的异议只能在法律规定的救济期限内提出，超过法定期限，行政行为就具有了确定效果，相对人就无权再提出异议 | |
| 执行力 | 国家有权使用强制力迫使具体行政行为中所确定的权利义务关系转化为现实 | |
考点归纳
1．具体行政行为的效力近年来成为考试热点
真题练习
1．（2009-2-80）关于具体行政行为的成立和效力，下列哪些选项是错误的？
A．与抽象行政行为不同，具体行政行为一经成立即生效
B．行政强制执行是实现具体行政行为执行力的制度保障
C．未经送达领受程序的具体行政行为也具有法律约束力
D．因废止具体行政行为给当事人造成损失的，国家应当给予赔偿
【答案】ACD
2．（2010-2-81）关于具体行政行为的效力，下列哪些说法是正确的？
A．可撤销的具体行政行为在被撤销之前，当事人应受其约束
B．具体行政行为废止前给予当事人的利益，在该行为废止后应收回
C．为某人设定专属权益的行政行为，如此人死亡其效力应终止
D．对无效具体行政行为，任何人都可以向法院起诉主张其无效
【答案】AC
3．（2014-2-99）有关具体行政行为的效力和合法性，下列说法正确的是：
A．具体行政行为一经成立即生效
B．具体行政行为违法是导致其效力终止的唯一原因
C．行政机关的职权主要源自行政组织法和授权法的规定
D．滥用职权是具体行政行为构成违法的独立理由
【答案】CD
4．（2015-2-46）某地连续发生数起以低价出售物品引诱当事人至屋内后实施抢劫的事件，当地公安局通过手机短信告知居民保持警惕以免上当受骗。公安局的行为属于下列哪一性质？
A．履行行政职务的行为 B．负担性的行为
C．准备性行政行为 D．强制行为
【答案】A
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- 学员dc****63：韩祥波老师讲课很细致很全面，兢兢业业，一丝不苟，尤其知识点很有条理性，便于学员的的第二轮复习，韩老师是个负责任的好老师。
- 李文涛老师，不错
- 学员dw****62：李文涛老师从事司法考试国际法辅导多年，授课经验极其丰富，对重点、难点问题分析透彻，应试性、方向性极强，深受广大学员好评。
- 陈永生老师就是好
- 学员dz1****40：陈永生老师授课幽默，富有激情。其因讲课诙谐幽默、知识功底扎实、逻辑结构清晰而备受广大考生赞誉。
